Korona i biznis
03. rujan 2015.

Mojih šest reformskih prijedloga za Hrvatsku

Nakon izleta u politiku, u kojoj je stekla itekako dobro iskustvo, Sandra Švaljek vratila se u sigurnost Ekonomskog instituta. No ne i u zavjetrinu jer je u javnosti, uglavnom sa stručnim, komentatorskim tekstovima, češće nego ikada prije.

Kaže da je to svim analitičarima istraživačima dužnost. U javnosti se aktivirala ne samo pisanjem nego i aktivnim sudjelovanjem na raznim tribinama i konferencijama. Na konferenciji ‘Građani u fokusu: decentralizacija i lokalne razvojne politike‘, na kojoj je Lider organizacijski partner, pridružit će se s temom ‘Ekonomski učinci decentralizacije‘. No unatoč javnom angažmanu u politiku zasad – ne bi.

• Nakon dijelom neugodnoga političkog iskustva vratili ste se znanosti. Kako su vas kolege primile natrag?

– Vrlo dobro, u Institutu vlada doista prijateljska i ugodna radna atmosfera.

• Jeste li promijenili teme koje su vam u fokusu?

– Teme su slične kao prije, no sada više surađujem s medijima. Važno je da osobe koje se bave istraživačkim poslom više iznose svoja stajališta, to je sada nužno. Istraživači su prema prirodi posla oprezni i svjesni mnogih parametara koji isključuju kategoričnost, zbog čega nisu skloni izlaziti u javnost. Međutim, naša su stajališta utemeljena na stručnim saznanjima i dubinskom uvidu u činjenice, zato ih treba podijeliti s manje upućenom javnošću.

• Javnost bi voljela znati i je li priča s Gradom Zagrebom završena. Jeste li pokrenuli tužbu zbog optužbi o javnom natječaju za Holding?

– Natječaj za Upravu Zagrebačkog holdinga bio je javan i transparentan. O svemu postoji dokumentacija, a u sâm postupak ocjene i odabira kandidata bilo je uključeno više osoba. Zbog toga sam reagirala na neistinite tvrdnje gradonačelnika o tome da je natječaj namješten i spremna sam iskoristiti zakonske mogućnosti.

• Iz perspektive bivšeg posla, u kojem je politika sve, a ekonomski argumenti samo ukras, ima li nade da će se funkcioniranje lokalne samouprave ikada promijeniti?

– Promijeniti se mora usprkos otporu, a s njom i ukupna politička scena, jer problemi s kojima se moraju nositi oni koji obnašaju vlast traže stručno znanje. Politika nije dovoljna. Moje iskustvo u Gradu Zagrebu govori da su reforme moguće i da nema nikakva razloga, osim političkih, da Hrvatska zaostaje. Hrvatska nije osuđena na gospodarski neuspjeh, neuspjeh je rezultat političkog odabira.

• Zanimljivo, u vrijeme kad je gradonačelnik Bandić bio u pritvoru, gotovo polovina Zagrepčana mislila je da vi grad vodite bolje. Čim je izašao iz pritvora, statistika je pokazala da je populizam ipak isplativiji.

– Birači će o tome što jest ili nije isplativo dati svoj sud na sljedećim lokalnim izborima.

• Ne mislite da su te ankete dobar pokazatelj mogućih rezultata?

– U međuvremenu nije bilo lokalnih izbora, tako da se volja birača u ovom trenutku ne zna. Imam određeni dojam o tome, ali ne mogu biti potpuno objektivna.

• Što kaže vaše iskustvo rada u lokalnoj samoupravi, što su joj temeljne boljke?

– Za lokalnu samoupravu, jednako kao i za državu, vrijedi da kriteriji zapošljavanja nisu dobri. Jasno je da kadar koji nije izabran prema kriteriju izvrsnosti, nego političke ili neke druge podobnosti, ne može imati izvrsne rezultate. I na lokalnoj razini dominira populizam iako je lokalna vlast prema prirodi stvari zadužena za rješavanje konkretnih životnih problema građana.

• Imali ste problema s kadrovima?

– Upada u oči da zaposlenih ima nepotrebno mnogo, ali kad je riječ o specifičnim stručnim pitanjima, onda ne postoje osobe koje bi imale znanja da za njih pronađu kvalitetna rješenja u primjerenom roku.

• Kad ste odlazili iz Grada, izjavili ste da sustav upravljanja gradom zahtijeva opsežnu reformu i sustavnost koje sada nema. Kakvu točno reformu? Pretpostavljam da to nije samo kriterij zapošljavanja.

– Problem je u hijerarhijskoj strukturi s jednom osobom na čelu i velikim brojem ljudi na sljedećoj razini, što otežava komunikaciju. Bilo bi mnogo efikasnije da gradom upravlja koherentan tim s gradonačelnikom na čelu, ali sa znatno manje operativnih osoba ispod njega. Sastanci koji se vode u krugu od 25 ili 35 ljudi ne mogu biti operativni. Hijerarhija je čvrsta, a osoba na čelu izrazito dominantna, pročelnici kao druga hijerarhijska razina također imaju velike ovlasti, pa suradnja u tako postavljenoj hijerarhijskoj piramidi nije konstruktivna. Grad ne funkcionira na projektnoj osnovi, nego na uredskoj, svaki ured radi za sebe, komunikacija među njima teško se uspostavlja i često mora ići preko čelne osobe, što sve usporava suradnju i smanjuje efikasnost. Bilo bi bolje kada bi se pojedinim kompleksnim pitanjima pristupalo pro- jektno, u timovima osoba s potrebnom ekspertizom.

• Trebamo li mi zapravo decentralizaciju ili centralizaciju? Čemu smo se uopće priklonili s golemim brojem lokalnih jedinica? I to takvih u kojima su lokalni šefovi ‘bog i batina‘ zbog kojih investicije prolaze ili stoje.

– Temeljni je problem teritorijalna fragmentiranost, previše jedinica lokalne samouprave, posebno gradova i općina, što otežava funkcioniranje. Umjesto da pridonosi decentralizaciji, fragmentiranost je smanjuje. Naime, tako male jedinice lokalne samouprave ne mogu kvalitetno obavljati ni sve funkcije koje im zakon dodjeljuje. Dodatni je problem nejasno razgraničenje ovlasti nižih razina vlasti, zato ima preklapanja, istim se poslovima bave županije i gradovi ili gradovi i općine. Tako se rasipaju resursi i ne postižu željeni učinci. Recimo, ekonomskim se poslovima, koji su mi bliski, u malom dijelu bave općine, u većem dijelu gradovi, a bave se i županije. Vrlo često međusobno ne surađuju, uz to se ekonomskim poslovima bave i razvojne agencije koje su osnovale mnoge županije. Tako se rasprše oskudna sredstva bez zadovoljavajućih rezultata.

• Kako odrediti koja jedinica može biti lokalna politička vlast, koja ne može? Kojim se kriterijima voditi? Je li to financijska samoodrživost?

– Financijska samoodrživost nikako ne bi trebala biti primarni kriterij jer cilj mora biti da svi građani imaju približno jednaku razinu i dostupnost javnih dobara i usluga. Građanima treba dati priliku da participiranjem u lokalnoj vlasti sami utječu na njihovu vrstu i kvalitetu. Ako u nekoj jedinici nema financijskoga kapaciteta, treba ga dopuniti sredstvima koja postoje u drugim jedinicama lokalne samouprave ili na državnoj razini, tako se to čini posvuda. Hrvatsku karakteriziraju razmjerno velika područja sa specifičnim razvojnim potrebama koje jedinice lokalne samouprave na tim područjima ne mogu zadovoljiti svojim fiskalnim kapacitetima. No naš sustav financiranja koji se temelji na porezu na dohodak ne omogućuje adekvatno financiranje lokalne samouprave.

• I zato što je država mijenjala raspodjelu toga poreza?

– To je jedan od razloga, a on samo osnažuje dojam da je u Hrvatskoj nužna ne samo reforma lokalne uprave nego i sveukupna reforma fiskalnih odnosa. Ona podra zumijeva nekoliko ozbiljnih reformskih zahvata; teritorijalnu reorganizaciju; promjenu nadležnosti različitih razina vlasti, promjenu načina financiranja različitih razina vlasti, odnosno odabir između financiranja porezima ili transferima; promjenu načina dodjele transfera nižim razinama vlasti, što podrazumijeva dodjeljivanje transfera prema jasnim kriterijima, primjerice broju i dobnoj strukturi stanovnika, i uspostavu fiskalnih pravila za niže razine vlasti. Jedan je od problema s kojima se suočavaju jedinice lokalne samouprave to što se transferi, odnosno pomoći izravnanja, dodjeljuju prema nejasnim kriterijima i što je njihova visina podložna arbitrarnoj odluci državne vlasti. Zbog toga jedinice lokalne samouprave kad pripremaju proračune ne znaju kojim iznosom pomoći mogu računati u sljedećoj godini, što njihovu financijsku poziciju čini neizvjesnom.

• Čim je financiranje u pitanju, svi skaču kao ubodeni… iako je minus na računu cijele lokalne zajednice oko 0,5 posto ukupnog deficita.

– Deficit na lokalnoj razini doista nije temeljni problem, veći je problem neizvjesnost financiranja. Problem je i to što su niže razine vlasti ovisne o transferima, što ih ne motivira na racionalnost i efikasnost. Iako je transfere nemoguće izbjeći u zemlji s velikim razlikama u razvijenosti, trebalo bi razmisliti o tome da se u njih ugradi element sufinanciranja, djelomičnog vlastitog udjela u financiranju kao kod projekata financiranih sredstvima EU. To bi osiguralo da se jedinice lokalne samouprave odgovornije odnose te pažljivije biraju i vrstu i veličinu projekata koje financiraju.

• Kakvi bi bili ekonomski učinci decentralizacije?

– Volimo isticati primjere visokodecentraliziranih skandinavskih zemalja i na temelju njihovih iskustva zaključivati da viši stupanj decentralizacije povećava ekonomsku efikasnost. Međutim, ne postoji izravna veza između stupnja decentralizacije i ekonomske razvijenosti jer nalazimo i primjere razvijenih zemalja s niskim stup- njem decentralizacije. Ipak, treba reći da je decentralizacija važna i zbog toga što se ona danas sve više smatra nužnim elementom demokratizacije društva. Tradicije su i u tom smislu razuličite: u nekim zemljama niže razine vlasti žele imati ovlasti da utječu na izdatke, ali ne i na prihode, a u drugima se smatra poželjnim da niže razine vlasti utječu i na vlastite prihode. Primjerice, u Hrvatskoj jedinice lokalne samouprave žele da se na njihovu razinu spusti što više ovlasti za oporezivanje, dakle da mogu utjecati na vrste poreza koji im pripadaju, visinu njihovih stopa i osnovice. S druge strane, u Austriji niže razine vlasti odbijaju veću poreznu autonomiju zato što znaju da ona donosi poreznu konkurenciju između lokalnih jedinica koja onda prouzrokuje pad poreznih prihoda i smanjuje mogućnosti financiranja. U provedbi reformi zato treba prepoznati i prihvatiti nacionalne specifičnosti i preferencije.

• Okej, od drugih primjera onda možemo naučiti barem to koji nam vremenski okvir treba za fiskalno i teritorijalno preslagivanje?

– U reformi fiskalnih odnosa pokazalo se da je osnovni preduvjet politička volja, a to je kapital koji nam najviše nedostaje. Zemlje koje su provodile reforme fiskalnih odnosa, a takvih je posljednjih godina bilo mnogo na globalnoj razini, pokazuju da je za neke bilo potrebno mnogo vremena, no bilo je i iznenađujuće brzih reformi. Irskoj je od početka pripreme do pro- vedbe trebalo samo tri godine.

• Manje od jednog mandata…

– Vlada koja je u Irskoj došla na vlast 2011. odmah je počela s reformom fiskalnih odnosa upravo zato da bi je mogla provesti unutar mandatnog razdoblja. Uz jaku političku volju i političko vodstvo te dobru komunikaciju i takve složene reforme mogu biti brze i uspješne. Građane najmanje zanima hoće li im lokalne usluge ponuditi općine, gradovi, županije ili središnja država, zato se ne opiru takvim reformama. Stoga reforme fiskalnih odnosa zapravo nisu političko nego unutarstranačko pitanje koje može izazvati sukob među političarima na različitim razinama vlasti. Ima primjera da je središnja razina vlasti zainteresirana provesti reformu fiskalnih odnosa radi veće efikasnosti, a da se političari na nižim razinama opiru promjenama, čak i ako pripa- daju istoj političkoj opciji.

• Može li se na primjeru razvijenijih zemalja povući poveznica između uređenja lokalne razine, rasta njihove efikasnosti i investicija?

– Reforma fiskalnih odnosa važna je zato što je teritorijalna fragmentiranost zapreka ne samo lokalnom ekonomskom razvoju nego i privlačenju investicija jer se sredstva zbog raspršenosti lokalnih razina ne mogu najbolje iskoristiti. Naime, kad o jednom infrastrukturnom objektu odlučuje nekoliko općina, gradova ili županija, suglasje je teško i investicije se teško probijaju.

• Kako bi i koliko transformacija lokalne zajednice utjecala na državni proračun?

– U kratkome roku na proračun to ne bi pozitivno utjecalo i reforme takve vrste ne provode se radi kratkoročnih ušteda. Poznato je iz iskustva drugih zemalja da sve takve reforme iziskuju tranzicijske troškove. Krajnji se cilj, a to je povećanje efikasnosti, postiže s odmakom, ali uz tranzicijske troškove od jedne do pet godina. Reforme lokalne uprave ima smisla poduzimati zbog dugoročnih pozitivnih učinaka. To ne moraju biti financijski učinci. Glavni su cilj i motiv rast efikasnosti i veća kvaliteta usluga te posljedično bolje pretpostavke za rast na lokalnoj razini. Zato se smatra da je reforma fiskalnih odnosa jedna od strukturnih reformi – ona dugoročno može povećati potencijal rasta. Strukturne se reforme ne provode zato da bi se sada smanjili troškovi, nego da bi se osigurala održivost javnih financija u srednjem i dugom roku.

• Imamo li mi vremena čekati srednji rok? Ne trebaju li nama hitna rješenja?

– Danas je nužno pozabaviti se proračunskim rashodima svih razina i uspostaviti kontrolu nad troškovima, no od fiskalne konsolidacije znatno je važnije postaviti nove temelje za rast i novu gospodarsku strukturu. Ako znamo da je udjel javnog duga u BDP-u jedan od najvećih problema, onda je jasno da se taj problem sastoji od dva elementa – visokoga javnog duga i gospodarske strukture koja ne može potaknuti rast BDP-a. Hrvatska nema dovoljno poduzetnika i, što je najgore, mi se njima uopće ne bavimo. Rast ne može nastati nikako drukčije nego radom poduzetnika, zato poduzetništvo treba afirmirati i poduzetnicima olakšati uvjete poslovanja koliko god je to moguće.

• Vidite li orijentiranost na poduzetnike u bilo kojoj političkoj opciji koja će izaći na izbore?

– Ja sam idealistica (smijeh). Nadam se da su sve opcije dovoljno svjesne trenutka, kao i toga da više nema prilika za isprobavanje.

• Radom u Gradu stvorili ste određeni politički kapital. Biste li ga ponovno ponudili na tržištu?

– Trenutačno mogu više pridonijeti ovako, istraživanjima i pisanjem za medije, kratkim formama i porukama kojima pokušavam prenijeti preporuke nositeljima ekonomske politike.

• No hipotetski, da vam netko ponudi mjesto u budućoj vladi…?

– Trenutačno me takav angažman ne privlači.