Korona i biznis
01. studeni 2018.

Prof. Christopher Bovis: Predetaljne specifikacije u javnoj nabavi upućuju na korupciju

Jedan od ključnih govornika na konferenciji o javnoj nabavi, koju organiziraju Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) i tjednik Lider, a koja će se održati 8. i 9. studenoga, jest Christopher Bovis, profesor na britanskom Sveučilištu Hull. Riječ je o jednom od najistaknutijih stručnjaka u području javne nabave u Europi. Savjetuje međunarodne i europske institucije te nacionalne vlade o reformama javnog sektora. Imao je ključnu ulogu u strukturiranju vodećih javno-privatnih partnerstava u Ujedinjenom Kraljevstvu, EU i šire. Drugog dana Liderove i DKOM-ove konferencije ‘Pravna zaštita u javnoj nabavi‘ govorit će o Europskoj jedinstvenoj dokumentaciji o nabavi (ESPD), a 8. studenog održat će i predavanje na Pravnom fakultetu u Zagrebu. S profesorom Bovisom razgovarali smo o problemima javne nabave u Europi.

S kojim se problemima susreću države članice u primjeni direktiva o javnoj nabavi?

– Države članice trebaju se fokusirati na pojednostavnjenje javne nabave, koje će rezultirati postupovnim učinkovitostima i osuvremenjivanjem primjene materijalnih pravila. Kako bilo, najnaglašenija manjkavost regulacije javne nabave njezina je poroznost zbog koje velik broj javnih ugovora izbjegne regulatorni okvir, umanjujući njezinu učinkovitost. Poroznost je stanje izazvano iscrpnim usklađivanjem i isključuje iz djelokruga direktiva o javnoj nabavi ugovore ispod određenih pragova te neke ugovorne odnose koji odražavaju unutarupravna sučelja u javnom sektoru.

Također, isključuje i ugovorne odnose temeljene na dominantnom utjecaju između komunalnih i povezanih društava, javne ugovore temeljene na ekskluzivnim pravima, javne ugovore koji služe općim gospodarskim interesima, kao i ugovore ‘in house‘. Poroznost proizlazi i iz ograničene interoperabilnosti pravne stečevine javne nabave i ‘učinka silosa‘ Direktive javnog sektora i Direktive o komunalnim uslugama. Naposljetku, poroznost je izazvana ograničenom konvergencijom pravne stečevine javne nabave s člankom 346. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (TFEU), što rezultira neprimjenjivanjem direktiva o nabavi u slučajevima javnih ugovora dodijeljenih u skladu s međunarodnim pravilima ili tajnim ugovorima i ugovorima koji zahtijevaju posebne sigurnosne mjere ili ugovore koji se odnose na zaštitu interesa obrane država članica.

Kako bi trebao izgledati idealni sustav javne nabave?

– Idealni regulatorni sustav za liberaliziranu i integriranu javnu nabavu u EU trebao bi proizaći iz ‘mekog‘ zakona koji bi mogao identificirati nabavne prakse država članica koje ometaju funkcioniranje istinski konkurentnog tržišta. Mekani zakon također bi se mogao oslanjati na diskreciju država članica u primjeni zakona o javnoj nabavi, što je načelo koje proizlazi iz činjenice da je njegovo uključivanje u odgovarajuće domaće pravne odredbe temeljeno na integrativnom mehanizmu usklađivanja. Usklađivanje se ne ograničava na diskrecijsku odluku nacionalnih sustava za provođenje propisane pravne stečevine, već se proširuje i na potpuno novi koncept decentralizacije, gdje je zakon o javnoj nabavi povjeren na usklađivanje i provedbu državama članicama.

>>>Sve je manje velikih povreda postupaka javne nabave

Direktive o pravnim lijekovima nude jasne dokaze o takvim učincima decentralizacije, gdje je nacionalnom pravnom sustavu isključivo povjeren zadatak provođenja materijalnih propisa o nabavi za javni sektor i komunalne usluge. Decentralizacija javne nabave ide paralelno sa sličnim učincima u primjeni i provođenju antitrusta u EU. Postoje dvije glavne kategorije u kojima bi se moglo diskreditirati države članice u primjeni zakona o javnoj nabavi. Prvo, postoji postupovna diskrecija, posebice u izboru postupaka dodjele i sposobnosti da se utvrde autonomni pravni lijekovi i pristup pravosuđu u ugovorima o javnoj nabavi. Drugo, diskrecija u materijalnom smislu u primjeni pravila javne nabave postoji u području odabira i kvalifikacije gospodarskih subjekata, isključivanja kandidata i izbora i obilježja kriterija za dodjelu ugovora, uglavnom ekonomski najpovoljnije ponude. Diskrecija je svojstvena pravnoj stečevini javne nabave.

Prvo, tijekom usklađivanja diskrecija se pojavljuje kao najutjecajniji čimbenik u razvoju regulacije javne nabave i njezine decentralizirane primjene. Drugo, diskrecija se očituje u nabavnim konceptima kao što su javni naručitelji, javni ugovori i sam postupak, poput faze odabira i kvalifikacije, postupaka dodjele i faze kriterija odabira. Treće, diskrecija u primjeni propisa o javnoj nabavi potvrđena je pravosuđem CJEU (Suda Europske unije), gdje se sudske doktrine pokušavaju uskladiti s temeljnim pravnim načelima EU.

Je li formular ESPD-a postigao očekivani rezultat?

– Uvođenjem formulara ESPD-a htjela se izbjeći obveza za ponuditelje da prilažu velike količine dokumenata kao dokaza povezanih s osnovama za isključenje i kriterijima za odabir gospodarskog subjekta u vrijeme podnošenja zahtjeva za sudjelovanje ili ponuda, dakle ublažiti administrativni teret za obje strane – i naručitelje i ponuditelje, posebno za mala i srednja trgovačka društva. Namjera je bila da jedino najpovoljniji ponuditelj bude zatražen prije dodjele ugovora, da podnese ažurirane dokaze sposobnosti te u slučaju kad je potrebno osigurati pravilno provođenje postupka naručitelj je ovlašten zatražiti dostavu dokaza od ponuditelja bilo kada tijekom postupka javne nabave.

Još je rano dati kvantitativnu procjenu učinka primjene formulara ESPD-a na tvrtke, dok su, kad je riječ o kvalitativnoj ocjeni učinka primjene, ocjene država članica dosta različite. Od navedenih nedostataka primjene formulara ESPD-a, tako se navodi da je obrazac predugačak i kompliciran u primjeni posebno zbog složenog oblika te da je zapravo primjena rezultirala povećanjem troškova za ponuditelje.

Koji je glavni indikator korupcije pri izradi dokumentacije o nabavi?

– Preferencijski zahtjevi kao što su upućivanje na nacionalne tehničke standarde, nacionalne akreditacije i oznake, predetaljne specifikacije, propisani funkcionalni zahtjevi, ograničavajuće izvedbene specifikacije pokazatelji su indikatora korupcije. Zbog preferencijskih zahtjeva u postupku javne nabave za dodjelu javnog ugovora na inače konkurentnom tržištu često sudjeluje samo jedan ponuditelj, ograničavajući tako izbor i slobodu naručitelja te na kraju umanjujući ‘vrijednost za novac‘ za krajnje korisnike javnih ugovora. 

Ne propustite konferenciju Pravna zaštita u javnoj nabavi koja će se održati 8. i 9. studenog u Maloj dvorani KD Vatroslav Lisinski. Konferencijom će se obilježiti 15 godina pravne zaštite u javnoj nabavi u Republici Hrvatskoj, a tom prilikom će se neka od najznačajnijih imena javne nabave osvrnuti kako na iskustva Državne komisije tako i na buduće izazove.